Congresso Nacional Transforma Regras das Emendas de Bancada: O Que Muda em 2025?

Descubra as novas diretrizes para a alocação de recursos públicos, visando mais transparência e rigor fiscal.

As emendas de bancada, instrumentos cruciais para que parlamentares destinem recursos do Orçamento da União para seus estados, passaram por significativas alterações em 2025. Implementadas principalmente pela Resolução nº 1/2025 do Congresso Nacional, que alterou a Resolução nº 1/2006, e complementadas pela Lei Complementar nº 210/2024, essas mudanças buscam aprimorar a transparência, a eficiência na aplicação dos recursos públicos e o alinhamento com o Novo Arcabouço Fiscal. Este guia detalha as transformações mais recentes e seus impactos.

Destaques das Novas Regras

Limites Claros: Cada bancada estadual pode apresentar até 11 emendas, sendo 3 obrigatoriamente para a continuidade de obras já iniciadas.
Controle Financeiro Reforçado: Em 2025, o limite é de 1% da Receita Corrente Líquida (RCL). A partir de 2026, as regras do Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar 200/23) orientarão os limites.
Foco e Transparência: Prioridade para projetos de interesse nacional ou regional e ações estruturantes, com maior rastreabilidade e exigência de aprovação qualificada em ata pela bancada.

Sessão Solene de inauguração do Ano Legislativo no Congresso Nacional

Sessão Solene no Congresso Nacional, palco das decisões sobre o orçamento e as emendas parlamentares.

Desvendando as Principais Alterações

As recentes modificações nas regras das emendas de bancada representam um esforço legislativo para modernizar e tornar mais criteriosa a destinação de verbas públicas. A seguir, exploramos os pilares dessas transformações.

Estrutura Legal e Objetivos Centrais

A principal normativa é a Resolução nº 1/2025 do Congresso Nacional, que atualiza disposições da Resolução nº 1/2006. Esta, juntamente com a Lei Complementar nº 210/2024, estabelece um novo paradigma para a proposição e execução das emendas. Os objetivos primordiais são:

Aumentar a transparência na indicação e acompanhamento dos recursos.
Melhorar a eficiência na aplicação das verbas, focando em projetos de impacto.
Assegurar a conformidade fiscal, especialmente com as diretrizes do Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar nº 200/2023).
Fortalecer a rastreabilidade das emendas, atendendo a exigências de órgãos de controle e da sociedade.

Limites Quantitativos e Critérios Financeiros

As novas regras impõem limites mais definidos tanto para a quantidade de emendas quanto para seus valores.

Número de Emendas por Bancada

Cada bancada estadual (composta por deputados e senadores de uma mesma unidade da Federação) poderá apresentar um total de até 11 emendas. Destas, um mínimo de 3 emendas deve ser obrigatoriamente direcionado à continuidade de obras e projetos já iniciados e devidamente registrados, garantindo a conclusão de investimentos em andamento.

Definição dos Limites Financeiros

Para 2025: O valor global destinado às emendas de bancada está atrelado a 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior, apurada na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
A partir de 2026: Os limites serão regidos pelas normas do Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar nº 200/2023). Isso significa que a expansão dessas despesas estará vinculada à variação das despesas primárias do governo, impondo uma disciplina fiscal mais rígida.

Adicionalmente, foi vedada a individualização das sugestões dos parlamentares dentro das emendas de bancada, reforçando seu caráter coletivo e institucional.

Priorização e Destinação dos Recursos

As novas diretrizes estabelecem critérios claros para a escolha dos projetos e ações a serem financiados pelas emendas de bancada.

Foco em Ações Estruturantes

As emendas de bancada deverão priorizar projetos de interesse nacional ou regional que tenham caráter estruturante. Isso significa que os recursos devem ser alocados em iniciativas que promovam desenvolvimento de longo prazo e impacto social ou econômico significativo.

Restrições e Vedações

Entidades Privadas: A destinação de recursos para entidades privadas é, em regra, evitada. Exceções podem ocorrer em casos específicos, como transferências para fundos municipais de saúde, desde que devidamente justificadas e alinhadas com o interesse público.
Multiplicidade de Beneficiários: É vedada a apresentação de emendas de bancada cuja programação resulte na execução para mais de um ente federativo (município ou estado) ou entidade privada simultaneamente, com raras exceções. Esta medida visa concentrar os recursos e facilitar o acompanhamento.
Divisibilidade: Quando uma emenda de bancada estadual for divisível (excluindo ações e serviços de saúde), cada parte independente não poderá ser inferior a 10% do valor total da emenda.

Aumento da Transparência e Novo Processo de Aprovação

Um dos eixos centrais das mudanças é o fortalecimento dos mecanismos de transparência e controle social sobre as emendas de bancada.

Aprovação Qualificada e Registro em Ata

As indicações de emendas de bancada agora exigem um processo formal de aprovação dentro da própria bancada estadual. A decisão deve ser registrada em ata da reunião da bancada, a qual precisa ser aprovada por um quórum mínimo de 3/5 (três quintos) dos deputados e 2/3 (dois terços) dos senadores da respectiva unidade da Federação. Essas atas devem ser submetidas eletronicamente ao Congresso.

Justificativas Detalhadas

Cada emenda proposta deve ser acompanhada de justificativas detalhadas que permitam uma avaliação clara dos benefícios sociais, econômicos e do impacto esperado da aplicação dos recursos. Isso facilita a análise de mérito e a fiscalização.

Sistema de Avaliação e Portal da Transparência

Está prevista a criação de um sistema de avaliação de admissibilidade das emendas, para assegurar a conformidade com as normas. Além disso, o Portal da Transparência do Governo Federal tem aprimorado seus painéis para incluir novos formatos de visualização e filtros por tipo de emenda, permitindo o acompanhamento público da destinação e execução dos recursos desde 2016.

Debates sobre a Identificação dos Autores

Apesar dos avanços, o Artigo 45-A da nova resolução gerou debates. Ele atribui ao líder da bancada a responsabilidade pela indicação de emendas, o que, segundo críticos, poderia criar brechas para dificultar a identificação individual dos parlamentares que originalmente sugeriram os projetos, mesmo que a aprovação final seja colegiada e registrada em ata.

Visão Geral do Processo de Emendas de Bancada

O fluxograma abaixo ilustra as etapas chave no ciclo de vida de uma emenda de bancada sob as novas regras, desde a sua concepção até a potencial execução, destacando os mecanismos de controle e transparência introduzidos.

mindmap root["Novas Regras para Emendas de Bancada (2025)"] id1["Objetivos Principais"] id1a["Aumentar Transparência"] id1b["Melhorar Eficiência"] id1c["Assegurar Controle Fiscal (Novo Arcabouço)"] id1d["Fortalecer Rastreabilidade"] id2["Proposição pela Bancada Estadual"] id2a["Até 11 emendas
(sendo 3 para obras em andamento)"] id2b["Foco: Interesse Nacional/Regional"] id2c["Prioridade: Ações Estruturantes"] id2d["Apresentação de Justificativa Detalhada"] id2e["Vedada Individualização por Parlamentar"] id3["Aprovação Interna na Bancada"] id3a["Registro em Ata da Reunião da Bancada"] id3b["Quórum Mínimo:
- 3/5 dos Deputados
- 2/3 dos Senadores do Estado"] id3c["Submissão da Ata ao Congresso"] id4["Limites Financeiros e Orçamentários"] id4a["2025: Limite de 1% da Receita Corrente Líquida (RCL)"] id4b["A partir de 2026: Conformidade com o Novo Arcabouço Fiscal"] id4c["Sistema de Avaliação de Admissibilidade"] id5["Inclusão no Orçamento e Execução"] id5a["Encaminhamento à Comissão Mista de Orçamento (CMO)"] id5b["Inclusão no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA)"] id5c["Execução via Transferegov.br e outros sistemas"] id5d["Cronogramas Definidos (Ex: Comunicado 9/2025)"] id5e["Restrições: Entidades Privadas, Múltiplos Entes Beneficiados"] id6["Transparência e Acompanhamento Público"] id6a["Publicação no Portal da Transparência"] id6b["Rastreabilidade das Atas e Decisões"] id6c["Debate sobre Art. 45-A (Papel do Líder e Identificação)"]

Execução e Prazos

A execução das emendas de bancada também segue um cronograma específico, divulgado pelo governo federal, geralmente por meio de comunicados da Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Para 2025, o Comunicado nº 09/2025, por exemplo, estabelece prazos para diversas etapas, incluindo a análise conclusiva das propostas e planos de trabalho no âmbito do Transferegov.br, com data limite em 06 de agosto de 2025 para algumas fases.

O Ministério da Saúde também publicou a Cartilha de Emendas Parlamentares para o PLOA de 2025, fornecendo orientações específicas para emendas destinadas a essa área, incluindo programas estratégicos e critérios técnicos.

Avaliação dos Eixos das Novas Regras para Emendas de Bancada

As alterações nas regras das emendas de bancada podem ser avaliadas sob diferentes perspectivas. O gráfico a seguir apresenta uma análise qualitativa do impacto esperado dessas mudanças em eixos fundamentais da gestão pública e do processo legislativo. A pontuação (de 1 a 10) reflete uma percepção sobre o potencial de cada eixo ser afetado positivamente pelas novas diretrizes.

Este gráfico sugere que as novas regras têm um alto potencial para aumentar o rigor fiscal e a clareza nos critérios, além de promover a transparência e o foco no desenvolvimento. A eficiência na execução pode ver melhorias, embora a complexidade de conformidade possa apresentar desafios iniciais.

Sumário das Mudanças: Antes e Depois

Para facilitar a compreensão, a tabela abaixo resume as principais diferenças entre o regime anterior (implícito) e as novas regras para as emendas de bancada:

Característica	Regime Anterior (Implícito)	Novas Regras (Resolução 1/2025 e Legislação Complementar)
Número de Emendas por Bancada	Menos padronizado, mais flexível.	Até 11 emendas (sendo 3 para continuidade de obras inacabadas).
Limite Financeiro Global	Variável, menos atrelado a indicadores fixos.	2025: 1% da Receita Corrente Líquida (RCL). A partir de 2026: Conforme regras do Novo Arcabouço Fiscal.
Processo de Aprovação na Bancada	Menos formalizado, sem quórum específico legalmente definido de forma tão estrita.	Obrigatório registro em ata, aprovada por no mínimo 3/5 dos deputados e 2/3 dos senadores da bancada.
Transparência e Rastreabilidade	Menor, com críticas sobre a identificação dos proponentes e destinos.	Aumentada, com atas públicas, Portal da Transparência, sistema de avaliação. Debate persiste sobre identificação (Art. 45-A).
Prioridade de Destinação	Mais amplo, menos restrito a tipos específicos de projetos.	Prioridade para projetos de interesse nacional ou regional, com foco em ações estruturantes. Restrições para entidades privadas.
Individualização de Sugestões	Possível, ainda que informalmente.	Formalmente vedada; a emenda é da bancada.
Justificativa das Emendas	Exigência menos detalhada.	Necessidade de justificativas detalhadas sobre benefícios sociais e econômicos.

Vídeo Explicativo

Para um entendimento mais dinâmico sobre as recentes mudanças nas emendas parlamentares, o vídeo abaixo, produzido pela TV Brasil Gov, discute a entrada em vigor das novas regras e seus principais aspectos. Ele oferece uma perspectiva adicional sobre o tema, abordando como essas alterações impactam o cenário político e orçamentário.

Vídeo da TV Brasil Gov sobre a entrada em vigor das novas regras para emendas parlamentares.

Perguntas Frequentes (FAQ)

Quantas emendas de bancada podem ser apresentadas por estado?

Cada bancada estadual pode apresentar até 11 emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Destas, 3 devem ser obrigatoriamente destinadas à continuidade de obras e projetos que já estão em andamento e devidamente registrados.

Qual o limite financeiro para as emendas de bancada em 2025?

Para o exercício de 2025, o valor total que pode ser destinado às emendas de bancada estadual é limitado a 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior ao do encaminhamento do PLOA.

Como as novas regras afetam a transparência das emendas de bancada?

As novas regras visam aumentar a transparência através de várias medidas: exigência de aprovação em ata pela bancada com quórum qualificado, publicidade dessas atas, justificativas detalhadas para cada emenda, e aprimoramentos no Portal da Transparência. Contudo, há debates sobre se a atribuição da indicação ao líder da bancada (Art. 45-A da Resolução 1/2025) poderia, em alguns casos, dificultar a identificação clara do parlamentar que originalmente propôs a destinação do recurso, apesar da decisão ser colegiada.

O que é o Novo Arcabouço Fiscal e como ele se relaciona com as emendas de bancada?

O Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar nº 200/2023) é um conjunto de regras que substituiu o antigo teto de gastos, estabelecendo novos limites para o crescimento das despesas da União. A partir de 2026, os limites para as emendas de bancada (assim como as individuais) deverão seguir as diretrizes do Novo Arcabouço Fiscal, sendo atualizados pela variação das despesas primárias. Isso significa que o montante disponível para essas emendas estará condicionado à trajetória das contas públicas e às metas fiscais estabelecidas.

Onde posso acompanhar a execução das emendas de bancada?

A execução das emendas parlamentares, incluindo as de bancada, pode ser acompanhada principalmente através do Portal da Transparência do Governo Federal, que oferece painéis e filtros para consulta. Além disso, a plataforma Transferegov.br (anteriormente Plataforma +Brasil) é o sistema onde ocorre grande parte do processamento e acompanhamento da execução das transferências da União, incluindo aquelas oriundas de emendas.