เจาะลึกระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐ: การเดินทางของ "ก.กลาง" และความท้าทายในประเทศไทย
สำรวจวิวัฒนาการ บทบาท และความซับซ้อนขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในไทยและต่างประเทศ
ไฮไลท์สำคัญ
- วิวัฒนาการของ "ก.กลาง": องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (ก.กลาง) มีวิวัฒนาการที่หลากหลายทั่วโลก โดยมี 4 รูปแบบหลัก ได้แก่ แบบไม่มี ก.กลาง, แบบคณะกรรมการอิสระ, แบบหน่วยงานที่ขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร, และแบบผสมผสาน ซึ่งแต่ละรูปแบบมีที่มาและข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไปตามบริบททางสังคมและการเมือง
- ความขัดแย้งของบทบาท: ปัญหาหลักที่ ก.กลาง มักเผชิญคือความขัดแย้งระหว่างบทบาทในการเป็น "ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม" (Merit Watchdog) ที่ควบคุมรัฐบาล และ "ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล" ที่สนับสนุนรัฐบาล การรวมสองบทบาทนี้ในองค์กรเดียวมักนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพและความไม่น่าเชื่อถือ
- ความท้าทายของไทย: ประเทศไทยยังคงรูปแบบ ก.กลาง ที่เป็นคณะกรรมการแบบไม่อิสระ ซึ่งคล้ายกับต้นแบบในปี พ.ศ. 2471 แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองและบริบททางสังคมอย่างมาก การคงรูปแบบนี้ทำให้เกิดความสับสนในบทบาท ขาดความเป็นกลาง และส่งผลให้ระบบราชการไทยยังเผชิญปัญหาการเล่นพรรคเล่นพวกและการฉ้อราษฎร์บังหลวง
บทความ "องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐมีแต่คณะกรรมการเท่านั้นหรือ ?" ที่เผยแพร่โดย Prachatai.com เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2561 โดยวิสูตร ประสิทธิ์ศิริวงศ์ นำเสนอการวิเคราะห์เชิงลึกเกี่ยวกับ "องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ" หรือ "ก.กลาง" โดยเฉพาะในบริบทของประเทศไทยและเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ บทความนี้มุ่งสำรวจว่า ก.กลาง คืออะไร มีบทบาทและหน้าที่อะไร ทำไมประเทศไทยจึงใช้รูปแบบคณะกรรมการมาโดยตลอด และรูปแบบต่างๆ ของ ก.กลาง ในต่างประเทศเป็นอย่างไร เพื่อทำความเข้าใจถึงปัญหาและความท้าทายที่ระบบราชการไทยกำลังเผชิญ
ทำความเข้าใจ "องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ" (ก.กลาง)
บทบาทและหน้าที่ที่สำคัญในการบริหารงานบุคคลภาครัฐ
ในส่วนแรกของบทความนี้ ผู้เขียนได้นิยามและอธิบายความสำคัญของ "องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ" หรือ ก.กลาง โดยระบุว่า ก.กลาง คือหน่วยงานของรัฐที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบาย หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในภาพรวม รวมถึงการกำกับดูแลและติดตามให้ส่วนราชการต่างๆ ปฏิบัติตามนโยบายและหลักเกณฑ์เหล่านั้น
ผู้เขียนตั้งคำถามที่น่าสนใจว่าเหตุใด ก.กลาง ของไทยจึงอยู่ในรูปแบบของ "คณะกรรมการ" มาโดยตลอด ตั้งแต่คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ที่ตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2471 ภายใต้ชื่อ "กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ" และเปลี่ยนเป็น "คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน" ในปี 2476 จนถึงปัจจุบัน การตรวจสอบประวัติศาสตร์พบว่ากฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนทั้ง 10 ฉบับของไทยล้วนกำหนดให้ ก.กลาง อยู่ในรูปแบบคณะกรรมการทั้งสิ้น นี่เป็นจุดเริ่มต้นของการวิเคราะห์เพื่อทำความเข้าใจว่ารูปแบบนี้เหมาะสมกับบริบทไทยหรือไม่ และมีรูปแบบอื่นในโลกของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐอย่างไรบ้าง
ค่านิยม บทบาท และความขัดแย้งของ ก.กลาง
ผู้พิทักษ์คุณธรรม vs. ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล
ในส่วนนี้ ผู้เขียนได้อธิบายถึงค่านิยมหลักสองประการที่มีอิทธิพลต่อบทบาทของ ก.กลาง:
การพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Watchdog)
ค่านิยมนี้เชื่อว่าบทบาทหลักของ ก.กลาง คือการเป็น "ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม" ทำหน้าที่ควบคุมการใช้อำนาจของรัฐบาลให้เป็นไปตามหลักคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลภาครัฐ ซึ่งแตกต่างจากการบริหารงานในภาคเอกชนที่กำไรขาดทุนเป็นตัวกำหนดความรับผิดชอบโดยตรง ในภาครัฐ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอาจแต่งตั้งบุคคลโดยคำนึงถึงฐานเสียงมากกว่าความรู้ความสามารถ ก.กลาง จึงจำเป็นเพื่อป้องกันการเล่นพรรคเล่นพวกและการใช้อำนาจโดยมิชอบ เพื่อให้บทบาทนี้เป็นไปอย่างแท้จริง ก.กลาง ต้องเป็นคณะกรรมการอิสระ ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร มีการแต่งตั้งที่โปร่งใส และกรรมการต้องเป็นกลาง ไม่เป็นนักการเมืองหรือข้าราชการ
ภาพแสดงภาพรวมข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจและการเมือง ซึ่งเน้นย้ำถึงบทบาทของสื่อในการตรวจสอบและรายงานประเด็นสำคัญในสังคม
ความเข้มแข็งของฝ่ายบริหาร
อีกค่านิยมหนึ่งคือการมองว่าบทบาทของ ก.กลาง คือการเป็น "ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล" ของรัฐบาล ซึ่งมีหน้าที่ช่วยให้รัฐบาลเข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล โดยการเสนอแนะนโยบายและหลักเกณฑ์การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ และกำกับดูแลให้ส่วนราชการต่างๆ ปฏิบัติตามนโยบายเหล่านั้น เพื่อให้การทำงานเป็นไปอย่างรวดเร็วและคล่องตัว ก.กลาง ตามค่านิยมนี้มักจัดตั้งในรูป "หน่วยงาน" ที่หัวหน้าหน่วยงานขึ้นตรงกับหัวหน้ารัฐบาล โดยไม่มีคณะกรรมการใดๆ มากำกับ
ผู้เขียนชี้ให้เห็นถึงความขัดแย้งของค่านิยมทั้งสองนี้ "ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม" ต้องการความเป็นอิสระเพื่อควบคุมรัฐบาล ขณะที่ "ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล" ต้องการความใกล้ชิดกับรัฐบาลเพื่อสนับสนุนการทำงาน การรวมสองบทบาทนี้ในองค์กรเดียวมักนำไปสู่ปัญหา "ความขัดแย้งกันของบทบาท" (Conflict of Roles) เช่น ในกรณีที่รัฐบาลต้องการโยกย้ายข้าราชการ ก.กลาง จะเลือกบทบาทใดระหว่างการตรวจสอบตามหลักคุณธรรมหรือการอำนวยความสะดวกให้รัฐบาล นอกจากนี้ยังรวมถึงการพิจารณาเรื่องเงินเดือนข้าราชการที่อาจถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง
รูปแบบ ก.กลาง ในต่างประเทศ: บทเรียนจากอดีตและปัจจุบัน
วิวัฒนาการและบทบาทขององค์กรกลางในสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น
เพื่อทำความเข้าใจระบบของไทยให้ลึกซึ้งขึ้น ผู้เขียนได้สำรวจวิวัฒนาการและรูปแบบของ ก.กลาง ในต่างประเทศที่ประเทศไทยเคยนำมาปรับใช้
ก.กลาง ของสหราชอาณาจักร
- รูปแบบที่ไม่มี ก.กลาง (ต้นศตวรรษที่ 19): ช่วงแรกของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในสหราชอาณาจักรเป็นระบบ "ระบบอุปถัมภ์" (Patronage) ที่ไม่มี ก.กลาง ทำให้เกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวงและความไร้ประสิทธิภาพ เนื่องจากราชการขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ส่วนตัวและการแทรกแซงทางการเมือง
- รูปแบบคณะกรรมการอิสระ (ค.ศ. 1854): เพื่อแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ รัฐบาลได้ปฏิรูประบบราชการโดยยึดหลักคุณธรรม และจัดตั้ง Civil Service Commission (CSC) เป็นคณะกรรมการอิสระ 3 คน ทำหน้าที่พิทักษ์และส่งเสริมระบบคุณธรรม โดยการสอบแข่งขันและออกใบรับรองคุณสมบัติก่อนการบรรจุหรือเลื่อนตำแหน่ง CSC เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและเป็นต้นแบบที่ยอมรับทั่วโลก
- รูปแบบส่วนราชการที่หัวหน้าขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร (ค.ศ. 1968): เกิดการยุบรวม CSC กับกองค่าตอบแทนและการบริหารของกระทรวงการคลัง จัดตั้งเป็นกรมการบริหารราชการพลเรือน (Civil Service Department - CSD) เพื่อแก้ปัญหาความล่าช้า ไม่คล่องตัว และความไม่ประสานงานกัน โดยลดทอนความเป็นอิสระของ CSC
- รูปแบบผสมผสานในปัจจุบัน: ปัจจุบันสหราชอาณาจักรมี ก.กลาง 2 คณะ คือ คณะกรรมการบริหารราชการพลเรือน (Civil Service Board) ที่อยู่ภายใต้ฝ่ายบริหาร ทำหน้าที่กำหนดนโยบายระยะยาว และ CSC ที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ทำหน้าที่พิทักษ์ "หลักการ" ของระบบคุณธรรม โดยให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์การสรรหามากกว่าการรับรองเป็นรายๆ การเปลี่ยนแปลงนี้เพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งของบทบาทและสอดคล้องกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่
ก.กลาง ของสหรัฐอเมริกา
- รูปแบบที่ไม่มี ก.กลาง (ก่อน ค.ศ. 1883): เช่นเดียวกับสหราชอาณาจักร สหรัฐฯ เคยใช้ระบบอุปถัมภ์ "ผู้ชนะกินเรียบ" (To the victors belong the spoils) ที่พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งสามารถแต่งตั้งผู้สนับสนุนของตนเข้ารับราชการได้ทั้งหมด ซึ่งนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพ
- รูปแบบคณะกรรมการอิสระ (ค.ศ. 1883): หลังเหตุการณ์ลอบสังหารประธานาธิบดีเจมส์ การ์ฟิลด์ รัฐสภาได้ผ่านกฎหมาย Pendleton Act of 1883 เพื่อปฏิรูประบบราชการ โดยนำรูปแบบคณะกรรมการอิสระ (Civil Service Commission) ของสหราชอาณาจักรมาใช้ โดยเป็นคณะกรรมการแบบสองพรรค (Bipartisan Commission) เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง
- รูปแบบผสมผสานในปัจจุบัน: CSC ในสหรัฐฯ ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เนื่องจากกรรมการยังคงถูกมองว่าผูกพันกับพรรคการเมืองที่ตนสังกัด และไม่ผูกพันกับความสำเร็จของรัฐบาล หลังเหตุการณ์วอเตอร์เกตในปี ค.ศ. 1974 ประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ ได้ปฏิรูประบบบริหารภาครัฐใหม่ โดยยุบ CSC และแยกเป็น 3 หน่วยงานใหม่ ได้แก่ สำนักงานบริหารทรัพยากรบุคคล (Office of Personnel Management) ที่ขึ้นตรงกับประธานาธิบดี, คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Systems Protection Board - MSPB) ที่เป็นอิสระ ทำหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์, และองค์การแรงงานสัมพันธ์ (Federal Labor Relations Authority) ซึ่งเป็นคณะกรรมการอิสระเช่นกัน รูปแบบนี้ยังคงหลักการสร้างฝ่ายบริหารที่เข้มแข็งแต่มีการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ
ก.กลาง ของญี่ปุ่น
ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 ญี่ปุ่นได้นำรูปแบบคณะกรรมการอิสระที่สหรัฐฯ ใช้ในขณะนั้นมาปรับใช้ โดยมี National Personnel Authorities (NPA) เป็น ก.กลาง ประกอบด้วยกรรมการประจำ 3 คน ที่ต้องไม่เคยเป็นเจ้าหน้าที่รัฐหรือนักการเมืองในช่วง 5 ปีก่อนได้รับการเสนอชื่อ แม้จะเป็นคณะกรรมการอิสระ แต่ญี่ปุ่นสามารถทำงานภายใต้บทบาทที่ขัดแย้งกันได้ เนื่องจากมีวัฒนธรรมการทำงานที่เน้น "กลุ่ม" มากกว่า "บุคคล" และการแต่งตั้งที่เน้นความอาวุโส การนี้ทำให้ญี่ปุ่นมีปัญหาการแทรกแซงทางการเมืองน้อย และได้รับการจัดอันดับขีดความสามารถในการแข่งขันสูง
ก.กลาง ของประเทศกลุ่ม OECD
บทความยังนำเสนอภาพรวมของรูปแบบ ก.กลาง ในกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งแบ่งออกเป็น 4 รูปแบบหลักดังตารางด้านล่าง
รูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในประเทศ OECD
| รูปแบบ | หน่วยงานที่รับผิดชอบ | ประเทศตัวอย่าง |
|---|---|---|
| ไม่มีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ | - | เบลเยี่ยม, สวีเดน |
| คณะกรรมการอิสระ | National Personnel Authority | ญี่ปุ่น |
| หน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร | กระทรวงการคลัง | เดนมาร์ก, ฟินแลนด์, โปรตุเกส, สเปน |
| ส่วนราชการอื่น | ออสเตรเลีย, ออสเตรีย, ฝรั่งเศส, เยอรมัน, นิวซีแลนด์, นอร์เวย์, เกาหลีใต้ | |
| สำนักนายกรัฐมนตรี หรือสำนักงานคณะรัฐมนตรี | สาธารณรัฐเชค, เม็กซิโก, สาธารณรัฐสโลวัก | |
| ผสม | คณะกรรมการอิสระ และกระทรวงการคลัง | แคนาดา, ไอร์แลนด์ |
| คณะกรรมการอิสระ และส่วนราชการอื่น | สหรัฐอเมริกา, สหราชอาณาจักร, สิงคโปร์ |
ตารางนี้แสดงให้เห็นถึงความหลากหลายของรูปแบบ ก.กลาง ทั่วโลก ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าไม่มีรูปแบบใดที่เหมาะสมที่สุดสำหรับทุกประเทศ แต่ขึ้นอยู่กับบริบทและค่านิยมที่แต่ละสังคมให้ความสำคัญ
สรุปบทบาทและรูปแบบ ก.กลาง ในต่างประเทศ
ข้อคิดจากประสบการณ์ทั่วโลก
ผู้เขียนสรุปประเด็นสำคัญจากกรณีศึกษาต่างประเทศดังนี้:
- มี 4 รูปแบบหลัก: ก.กลาง มี 4 รูปแบบ ได้แก่ ไม่มี ก.กลาง, คณะกรรมการอิสระ, หน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร, และแบบผสมผสาน วิวัฒนาการของแต่ละประเทศไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน
- การปฏิรูปราชการต้องทบทวน ก.กลาง เสมอ: การปฏิรูประบบราชการทุกครั้งในต่างประเทศจะมีการทบทวนบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง เพื่อให้สอดคล้องกับบริบททางสังคมและมีประสิทธิภาพสูงสุด
- ความสำเร็จขึ้นอยู่กับความสอดคล้อง: ก.กลาง ที่ประสบความสำเร็จต้องมีรูปแบบการจัดตั้งที่สอดคล้องกับบทบาทหลักของตน เช่น คณะกรรมการอิสระเหมาะกับบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม ส่วนหน่วยงานขึ้นตรงเหมาะกับบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคล การมีองค์กรเดียวทำทั้งสองบทบาทที่ขัดแย้งกันมักไม่ประสบความสำเร็จ
- บริบททางสังคมมีผล: บริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมมีผลอย่างมากต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของ ก.กลาง ในแต่ละรูปแบบ เช่น ญี่ปุ่นที่ประสบความสำเร็จในการใช้คณะกรรมการอิสระภายใต้วัฒนธรรมที่เน้นกลุ่ม
- หลายองค์กรเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้ง: เพื่อแก้ปัญหา "ความขัดแย้งกันของบทบาท" หลายประเทศจึงมี ก.กลาง หลายองค์กร แต่ละองค์กรมีรูปแบบที่สอดคล้องกับบทบาทของตน และทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน เช่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และสิงคโปร์
ก.กลาง ของไทย: ความนิ่งงันท่ามกลางการเปลี่ยนแปลง
วิเคราะห์ปัญหาและความท้าทายของระบบราชการไทย
ในส่วนสุดท้าย ผู้เขียนหันกลับมาวิเคราะห์สถานการณ์ของ ก.กลาง ในประเทศไทยอย่างละเอียด
ก่อนปี พ.ศ. 2471: ไม่มีบรรทัดฐาน
ก่อนปี พ.ศ. 2471 การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของไทยยังไม่มีบรรทัดฐานชัดเจน แต่ละส่วนราชการมีระเบียบของตนเอง ทำให้เกิดความไม่แน่นอนและความไม่ยุติธรรม พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงมีพระราชประสงค์ให้ตราพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 โดยยึดหลัก 4 ประการ คือ การรวมระเบียบราชการพลเรือน การเลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถ การทำให้ราชการเป็นอาชีพที่มั่นคง และการมีวินัย
กำเนิด "กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ" (พ.ศ. 2471)
แม้จะนำแนวคิดการปฏิรูปจากสหราชอาณาจักรมาใช้ แต่เนื่องจากไทยยังอยู่ภายใต้ระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ก.กลาง ที่เป็นคณะกรรมการอิสระจึงไม่เหมาะสม พระองค์จึงทรงออกแบบ "กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ" ให้เป็นคณะกรรมการที่ปรึกษา ซึ่งมีองค์ประกอบที่สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริงเหมือน CSC ของอังกฤษ
ความสับสนในบทบาทและความไม่สอดคล้อง (หลังปี พ.ศ. 2475)
ผู้เขียนชี้ว่านับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2471 จนถึงปัจจุบัน มีเพียงฉบับแรกเท่านั้นที่บทบาทของ ก.กลาง ชัดเจนและสอดคล้องกับบริบท ส่วนอีก 9 ฉบับที่ตามมา รวมถึงฉบับปัจจุบัน มีความสับสนในบทบาทและความไม่สอดคล้องระหว่างบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475 แต่ ก.พ. ในฐานะ ก.กลาง ยังคงทำหน้าที่ทั้งที่ปรึกษาและผู้ช่วยรัฐบาลในการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ และหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม โดยยังคงรูปแบบคณะกรรมการไม่อิสระ ทำให้เกิดปัญหาหลายประการ:
- ความไม่ชัดเจนในบทบาทผู้พิทักษ์คุณธรรม: แม้มีข้อห้ามกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองกลับเป็นประธาน ก.พ. และมีอำนาจในการคัดเลือกกรรมการ ทำให้ความเป็นกลางและการป้องกันการแทรกแซงทางการเมืองไม่ชัดเจน
- ความไม่ชัดเจนในบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคล: ข้อเสนอเชิงนโยบายของ ก.พ. ต้องผ่านคณะรัฐมนตรี ทำให้กระบวนการล่าช้า และการมีกรรมการโดยตำแหน่งจากหลายหน่วยงานไม่จำเป็น
- เป็นผู้จับผิดตัวเอง: ก.พ. เป็นทั้งผู้ออกกฎ บังคับใช้กฎ ตีความกฎ และตรวจสอบความถูกต้องของกฎ
- ความซ้ำซ้อนหลังการกำเนิด ก.พ.ค. และศาลปกครอง: แม้จะมีการตั้งคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ในปี พ.ศ. 2551 เพื่อแยกบทบาทการพิจารณาอุทธรณ์ แต่สำนักงาน ก.พ. ยังคงทำหน้าที่ฝ่ายธุรการของ ก.พ.ค. และการมีศาลปกครองอยู่แล้วทำให้เกิดความซ้ำซ้อน
ความสับสนในบทบาทและความไม่สอดคล้องกันนี้เป็นสาเหตุหลักหนึ่งที่ทำให้การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของไทยไม่ประสบความสำเร็จ ทั้งในด้านการพิทักษ์ระบบคุณธรรมและการสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ ซึ่งสะท้อนจากการจัดอันดับที่ไทยยังคงมีปัญหาการเล่นพรรคเล่นพวกและการฉ้อราษฎร์บังหลวง
ภาพการประท้วงในกรุงเทพฯ เรียกร้องการเลือกตั้งในปี 2561 แสดงถึงความไม่พอใจของประชาชนต่อระบบการเมืองและการปกครองในขณะนั้น
เหตุใด ก.กลาง ไทยจึงหยุดนิ่ง?
ผู้เขียนได้ตั้งคำถามว่าเหตุใดพัฒนาการของ ก.กลาง ไทยจึงหยุดนิ่งอยู่ที่ปี พ.ศ. 2471 ทั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงสำคัญมากมาย โดยให้คำตอบที่เป็นไปได้จากหลายปัจจัย:
- รัฐบาลจากการรัฐประหาร: ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 ถึง 2517 รัฐบาลส่วนใหญ่มาจากการรัฐประหารหรือพรรคเฉพาะกิจที่ทหารหนุนหลัง ทำให้การแทรกแซงการแต่งตั้งข้าราชการประจำโดยฝ่ายการเมืองไม่เด่นชัดและไม่ใช่ปัญหาหลัก
- ความสำเร็จในการปฏิรูประบบตำแหน่ง: ในช่วงปี พ.ศ. 2518-2519 สำนักงาน ก.พ. ประสบความสำเร็จในการเปลี่ยนจากระบบจำแนกตำแหน่งตามชั้นยศเป็นระบบจำแนกตำแหน่งตามหน้าที่ความรับผิดชอบ ความสำเร็จนี้เกิดจากบารมีของ พ.อ. จินดา ณ สงขลา เลขาธิการ ก.พ. ในขณะนั้น ทำให้ ก.พ. มองไม่เห็นปัญหาความไม่สอดคล้องระหว่างบทบาทและรูปแบบ
- "กรงขังแห่งความสำเร็จ": ความสำเร็จในการเปลี่ยนแปลงระบบตำแหน่งทำให้ ก.พ. ติดอยู่กับระบบนี้ และให้ความสำคัญกับการบริหารตำแหน่งมากกว่าการบริหารคน ทำให้มองไม่เห็นปัญหาความสัมพันธ์เชิงปฏิปักษ์ระหว่างบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง
- ความพอใจของผู้มีอำนาจ: ทั้งฝ่ายการเมืองและผู้บริหารสำนักงาน ก.พ. พอใจกับการมี ก.กลาง แบบคณะกรรมการไม่อิสระ เพราะผู้มีอำนาจแต่งตั้งสามารถชักใยอยู่เบื้องหลังและหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบได้ ขณะที่ผู้บริหารสำนักงาน ก.พ. ก็สามารถอ้างได้ว่าตนเองเป็นเพียงฝ่ายเลขานุการ ไม่มีอำนาจในตัวเอง
- ข้อจำกัดทางราชการ: การเสนอให้ทบทวนบทบาทและรูปแบบของ ก.พ. ต้องผ่าน ก.พ. เอง ซึ่งไม่สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่และระเบียบราชการ เนื่องจากสำนักงาน ก.พ. เป็นเพียงฝ่ายเลขานุการ
ประสิทธิภาพขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ
การประเมินบทบาทและความท้าทายในบริบทต่างๆ
เพื่อแสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพของ ก.กลาง ในมิติต่างๆ ผู้เขียนได้นำเสนอแนวคิดในการประเมินบทบาทที่สมมติขึ้น ซึ่งสะท้อนถึงประเด็นสำคัญที่กล่าวถึงในบทความ โดยเฉพาะเรื่องการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง และความสามารถในการขับเคลื่อนนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพ กราฟเรดาร์ด้านล่างนี้จะแสดงคะแนนสมมติสำหรับคุณสมบัติเหล่านี้ในบริบทของ ก.กลาง รูปแบบต่างๆ
กราฟเรดาร์นี้แสดงให้เห็นว่า ก.กลาง ในรูปแบบคณะกรรมการอิสระจะโดดเด่นในด้านความเป็นอิสระและการพิทักษ์คุณธรรม ในขณะที่หน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหารจะเด่นในด้านความคล่องตัวและการตอบสนองต่อนโยบายรัฐบาล ส่วน ก.กลาง ของไทยในปัจจุบัน (ตามที่บทความชี้ให้เห็น) มีคะแนนค่อนข้างปานกลางในทุกด้าน โดยเฉพาะในเรื่องความเป็นอิสระและความสามารถในการพิทักษ์คุณธรรม ซึ่งสอดคล้องกับปัญหาความสับสนในบทบาทที่บทความได้กล่าวถึง
บทสรุป: ความจำเป็นในการปฏิรูป "ก.กลาง" ของไทย
ก้าวไปข้างหน้าเพื่อระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม
ผู้เขียนสรุปว่าการมีอยู่ของ ก.กลาง สะท้อนพัฒนาการของค่านิยมการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในแต่ละยุคสมัย ก.กลาง จะมีประสิทธิภาพได้ก็ต่อเมื่อรูปแบบการจัดตั้งสอดคล้องกับบทบาทหลัก และบริบททางสังคม การเมือง และเศรษฐกิจต้องเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ด้วย
สำหรับประเทศไทย "กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ" ในปี พ.ศ. 2471 แม้จะเป็นคณะกรรมการไม่อิสระ แต่ก็สอดคล้องกับบทบาทและบริบทในขณะนั้น อย่างไรก็ตาม การคงรูปแบบเดิมมาจนถึงปัจจุบันเป็นความผิดพลาดและเป็นสาเหตุหนึ่งของความล้มเหลวของ ก.กลาง ทั้งในบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมและผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล
ระบบราชการไทยในปัจจุบันเผชิญปัญหาซับซ้อนหลายมิติ ทั้งการเล่นพรรคเล่นพวก การฉ้อราษฎร์บังหลวง การขาดประสิทธิภาพ และการไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชนและสังคม การมี ก.กลาง เพียงรูปแบบเดียวไม่สามารถแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ ผู้เขียนเสนอว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทบทวนบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง ในปัจจุบัน โดยอาจต้องมี "ก.กลาง" หลายองค์กร แต่ละองค์กรมีรูปแบบที่สอดคล้องกับบทบาทของตน และทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน อย่างไรก็ตาม การปฏิรูป ก.กลาง เพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ จำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม เพื่อสร้างบริบทที่เอื้อต่อการพัฒนาระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐให้เกิดความสมดุลในทุกมิติ
คำถามที่พบบ่อย (FAQ)
ก.กลาง คืออะไร?
มีกี่รูปแบบของ ก.กลาง ที่พบในต่างประเทศ?
ทำไม ก.กลาง ของไทยจึงมีปัญหาความสับสนในบทบาท?
การปฏิรูป ก.กลาง เพียงอย่างเดียวจะช่วยแก้ปัญหาระบบราชการไทยได้หรือไม่?
บทสรุป
บทความ "องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐมีแต่คณะกรรมการเท่านั้นหรือ ?" โดยวิสูตร ประสิทธิ์ศิริวงศ์ ให้ข้อมูลและมุมมองที่ลึกซึ้งเกี่ยวกับความซับซ้อนของระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทของประเทศไทย การวิเคราะห์เปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น ช่วยให้เห็นภาพชัดเจนว่าการเลือกรูปแบบของ "ก.กลาง" ที่เหมาะสมกับบริบททางสังคมและการเมืองเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง การคงรูปแบบเดิมของ ก.กลาง ในประเทศไทยโดยไม่ปรับให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและประชาธิปไตยที่เกิดขึ้น ทำให้เกิดปัญหาความสับสนในบทบาท ขาดความเป็นกลาง และส่งผลต่อประสิทธิภาพของระบบราชการ ซึ่งนำไปสู่ปัญหาการเล่นพรรคเล่นพวกและการฉ้อราษฎร์บังหลวงที่ยังคงเป็นความท้าทายหลัก การปฏิรูปที่แท้จริงจึงต้องรวมถึงการปรับโครงสร้างและบทบาทของ ก.กลาง ให้มีความหลากหลายและมีการตรวจสอบถ่วงดุลกันอย่างเหมาะสม พร้อมกับการปฏิรูประบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม เพื่อสร้างรากฐานที่แข็งแกร่งสำหรับระบบราชการที่มีคุณธรรม โปร่งใส และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง
หัวข้อที่แนะนำ
- รูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่เหมาะสมกับประชาธิปไตยไทย
- ผลกระทบของการเล่นพรรคเล่นพวกในระบบราชการต่อการพัฒนาประเทศ
- บทบาทของภาคประชาสังคมในการตรวจสอบระบบราชการ
- แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่และผลต่อการบริหารทรัพยากรบุคคล